艰辛酝酿

新中国成立前后的土地改革，是伟大的起点。

3亿多农民先后分得了7亿亩土地和其他生产资料，人民翻身成为土地的主人。随着中国工商业社会主义改造的完成，城市土地逐渐转变为国有土地——土地的公有制得到基本确立。同时，“农村土地由集体统一经营，国有土地由计划配置、行政划拨”的用地制度也得以形成。

新中国成立后很长一段时间内，高度集中的计划经济体制和以重工业优先增长为特征的工业化发展道路得到确立，土地的合理流转和市场转让被明令禁止。1954年2月，中央对地方“以土地换取建设资金”的做法批复时规定，“凡国营企业、机关、部队、学校等，占用市郊土地，不必采取征收土地使用费或租金的办法。”

对于刚从战火中走出来的新中国而言，这种土地使用制度，很大程度上为生产的恢复、民族经济的振兴、工业化的发展作出了贡献。很多人认为它“为企业降低不必要的生产成本，同时也减少了国家相关的预算和事务手续”。

然而，无偿使用国有土地对土地资源的破坏也很快显露了出来。

由于土地无偿取得，用地不受制约，导致多占少用、好地劣用、占而不用的行为普遍发生，土地资源浪费严重。据1956年对武汉、长沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全统计，几年间这些地区共征用10.1万亩土地，浪费用地达4.1万多亩，占总数的40%以上。其中长沙市征用了2万多亩地，就有1.6万多亩浪费。武汉市33个建设单位征用9000多亩土地，长期闲置不用的就有2600多亩。

与此同时，许多用地单位随意转让、出租土地，体现土地所有权、应由国家征收的巨额地租大量流失，国家从土地上得不到任何收益；而另一方面，国家的基础设施建设缺乏稳定的资金来源，只得从别的地方筹集资金，致使城市建设欠账越来越多，财政越来越困难。

人们逐渐认识到高度集中的计划经济体制和闭关自守的封闭状态，严重束缚了土地资源的合理配置和利用，从而一定程度上束缚我国生产力的发展。

土地资源利用呼唤着市场发挥基础性配置作用，变革在悄然酝酿……