“近年来，多个地方出现了大量资金进入到农村集体建设用地买卖中，豪赌未来农村集体建设用地以及宅基地流转全面放开后的巨大升值空间。”国土资源部（下称国土部）内部人士说。

此前不久，作为城乡统筹综合改革试验区，重庆市黔江区出台了一则措辞严厉的通告。这则名为《关于严禁非法买卖集体土地、违法用地建房的通告》称，“几年来，在我区范围内，非法买卖集体土地、违法用地建房现象时有发生，严重扰乱了土地市场秩序，影响了我区经济社会持续健康发展。”

值得注意的是，该通告还特别严厉警告该区内的国家机关、企事业单位的公职人员和工作人员不得非法买卖集体土地、违法用地建房或者通过转手他人从中牟利。

“这是一个危险的苗头，特别是在全球流动性过剩的今天，泛滥的流动性令豪赌集体土地流转的投机资金如虎添翼。”上述国土部人士说。

这已引起监管层的警觉。近日，本报记者独家获悉，国土部正在国土系统内部展开新一轮的集体土地流转的调研，其中的重点就是集体建设用地的流转。

调研土地流转

“这次调研与《土地管理法》的修改有着密切的关系。”房地产高级经济师章林晓分析，目前《土地管理法》的修改已进入送审这一关键环节，而集体土地流转正是本次修改的重要内容之一。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云也表示，目前农村集体建设用地流转还存在制度上的障碍，需要在法律层面做出一定的调整。

按照现行《土地管理法》的规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这使得有流转需求的集体土地几乎没有可以选择的流转途径。

但事实上，对于农村集体建设用地的流转，广东、上海、浙江、江苏等沿海发达省市早在上个世纪90年代就有所尝试。

到了2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，对集体土地流转问题第一次进行了界定：在符合规划的前提下，村庄集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

此后，广东、天津等地试点次第展开，国土部门与这些试点地区展开了合作。

2008年8月，国土部与天津、重庆、成都签署探索集体建设用地流转、推进建立城乡统一的土地交易市场的合作备忘录。特别是十七届三中全会之后，国土部曾多次表示，要抓紧研究制订农村集体建设用地流转的管理办法。

“集体建设用地流转在很多地方都已经实行了，现在只是出台具体法律进行规范、定调的问题，而这也恰恰是最难的一点。”接近国土部的人士透露，对于集体建设用地流转可能会出现的后果和问题，国土部方面也有担心，所以需要通过大量的调研来确定。

地方政府先行

与中央政府在立法上的谨慎截然不同的是，各地地方政府在集体建设用地流转上的尝试颇为大胆。

广东省开集体建设用地流转地方立法之先河。2005年10月起，广东省农村集体建设用地使用权可正式上市流转。依据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，广东省农民手中的农村集体建设用地将与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招标、拍卖、挂牌等方式进行土地交易。

到了2008年，广东开始悄悄试行农房和宅基地的抵押贷款，以及宅基地置换城镇住房的新模式。

天津、上海等地也试点宅基地置换模式。其他如江苏、浙江等地，则实行农民集中居住等方式，集约节约宅基地面积，将这些节约出来的宅基地进行复耕，利用“增减挂钩”的政策，把这些节约出来的建设用地指标，挪到城市近郊或者其他需要指标的地方，从而实现土地的升值。

对此，邹晓云表示，这种政府主导下的交易方式或者流转方式，是不对等的，政府处于强势而农民处于弱势，这样做政策很有可能成为政府谋取利益的工具。

中国社科院研究员杨重光也认为，由于现阶段的考核机制没有改变，地方政府在经济效益驱动下，有很多规避政策的变通办法，谋取最大化的土地收益。

一位长期关注城乡土地制度改革的专家则表示，当前农村集体建设用地流转普遍存在无原则、无条件、无规范的问题。一是集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰；二是隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击；三是集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱；甚至还有一些基层政府将集体建设用地使用权转让或出租变相用于商品房开发，扰乱房地产市场正常秩序。

严控节奏与规模

值得注意的是，尽管集体建设用地流转已是大势所趋，但如何防范放开流转后资本对农村土地的狩猎仍是摆在监管层面前的难题。

“如果对农村集体土地的流转不加以必要的限制，那么土地市场毫无疑问将是又一个资本市场。农村集体土地流转，一定会造成海内外资本对农村土地的狩猎，或出于被迫或出于自愿，许多农民必定会失去对土地的最终控制权。”章林晓说，“集体土地流转，现在面临的难点就是由谁去引导、组织、实施，在流转后如何确保农民的长久利益、根本利益。”

邹晓云也认为，目前并不是大规模放开集体建设用地流转的好时机。

而政策制定者也意识到了这一点。据悉，在最近国土部和中央党校联合举办的“推进土地管理制度改革”省部级干部专题研讨班上，已经有人明确提出了“在农民自身承受力、地方经济承受力、社会发展承受力还不足于全面支撑的情况下，农民土地流转出去后怎么办？人往哪里去？”的问题，明确“在推进土地流转过程中，不能不考虑农地对农民的生活保障功能；不能不顾条件盲目追求土地流转进度和规模，人为地做大土地流转市场，搞一哄而起，走大拆大建的路子”。

国土部部长徐绍史也曾明确表示，各地在宅基地换住房、承包地换社保、集体土地流转试点问题上一定要慎重，要稳步推进，千万不能一哄而起。试点要积极稳妥，做到局部试验、封闭运行、结果可控。

邹晓云说，目前的当务之急是把基础的工作做好，包括加快推进农村集体土地的确权、登记、颁证工作，实现农村集体土地登记发证全覆盖，完善相应的法律配套，建立覆盖农民的社会福利保障制度等，以此来保障农民的长久权益。