与此同时，广东省则计划在“三旧”（即旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造中尝试突破现有的“招拍挂”模式，允许对部分国有土地豁免土地收储和“招拍挂”程序，而采取协议出让方式。这也被媒体解读为协议出让将重现广东。

这些举措也被外界理解为，连年的房地产调控，让中国各级政府开始反思自2002年以来确立的国有土地“招拍挂”制度。2009年至今，无论是广东还是北京，对于“招拍挂”模式的调整，一直都在探索。然而，不管是广州的白云新城商业用地出让，还是北京的中服地块挂牌，都引起了市场的极大争议。附加了极其苛刻的竞买条件之后的挂牌出让，虽然减少了“地王”出现的几率，但是却洗不脱“指向性出让”、“内定”的嫌疑与争议。

在调控与争议的两端，市场更为期待的则是公平。那么，对于“招拍挂”模式究竟应当如何进行改革，才能更加“阳光”，从而有利于房地产行业的发展？

鼓励改革

按照广东省省长黄华华的说法，广东“三旧”改造的突破政策，乃是广东省向国土资源部积极争取而谋得的“先行先试”机会，政策试点期限仅为三年。广州省国土资源厅厅长招玉芳在今年广东“两会”期间，援引国土资源部部长徐绍史的话称，广东省“三旧”改造经验将为全国提供政策储备。

今年1月10日，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，明确提出“各地要综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素，合理确定土地供应方式和内容，探索土地出让综合评标方法。”

1月28日的全国国土资源工作会议上，徐绍史也表示，今年的工作重点之一就是加强土地供应开发管理，完善土地出让“招拍挂”制度。

国务院发展研究中心研究员廖英敏对此评论称：“探索土地出让综合评标方法等一系列涉及土地市场的政策，一方面是防止‘地王’现象，另一方面是提高土地供应和开发利用效率。”

中国社科院发布的2010年《经济蓝皮书》指出，政府寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局，是除了土地供应小于土地需求外推动房地产价格持续上升的重要原因。同时，在城市化进程中，地方政府进行了大规模的基础设施投资，而这些资金的一个重要来源就是土地出让收入，这使得地方政府有故意控制土地投放速度和规模、抬高土地价格的偏好。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，在土地资源的市场配置过程中，现行的“招拍挂”制度，更多体现了稀缺性，而忽视了土地的公共资源属性。以价格为指向的市场配置，也带来了诸多难题。

北京联达四方房地产经纪公司总经理杨少锋指出，地方政府总是希望地价越高越好，而以单一的“价高者得”为指导方针的“招拍挂”制度，则能大幅推高地价。“招拍挂”的“副作用”非常不利于房地产市场的健康发展。

因此，调整、改良现有的土地“招拍挂”模式，就成为了此轮调控政策的重要一面。

地方实践

改良现有的“招拍挂”模式，多个地方政府都在进行探索和实践。以北京市为例，今年1月底，北京市国土局相关负责人放出风声，北京一些土地的出让，将尝试“暗标”的方式。

所谓“暗标”，是指多家竞标者在未知竞争对手报价、方案等信息的情况下同时投标，然后在同一时间统一开标，以价格最高者得到土地的出让方式。北京市国土局希望通过这一方式能够减少土地出让过程中开发商对垒飙价，导致“地王”频出的现状。

同时，一些地块在挂牌阶段即附加较高的条件，抬高竞买门槛，以此来减少因争抢而出现的“地王”。而设置竞买条件的方法，在全国各地均有实践。

此外，广东省以及深圳市还在尝试协议出让，增加土地供应的主体和方式。去年12月正式实施的《深圳城市更新办法》就规定，“存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新，也可以由多个权利主体签订协议并依照《中华人民共和国公司法》的规定以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新。”近日，广东也计划在“三旧”改造中尝试突破现有的“招拍挂”模式。

同样在探索实践的，还有上海。今年初，上海市规划和国土资源局局长冯经明在静安区调研并指导工作时，肯定了静安区关于“招标+拍卖”的土地出让方式的设想，并指出带方案出让的办法将成为今后土地出让的主流方式。

在此之前，2009年下半年，上海土地价格飙升之时，上海也曾推出“土地出让预申请制度”。据了解，该模式主要包括三个环节，即土地管理部门提前明确相关地块的出让条件和参数，发布用地出让预申请公告；用地意向者根据预公告信息提出预申请；土地管理部门适时安排宗地出让。

该模式借鉴了香港的“勾地”制度，在充分披露土地信息的前提下，通过政府与开发商的沟通，继而公开出让土地。

邹晓云表示，这种方式公布全年土地出让信息，做到充分披露，有助于开发商掌握全面的信息，不至于因“缺地恐慌”而盲目抢地。他也同时指出，这种方式的关键在于预申请程序，一定要在申请和出让各环节上做到公开、公正和透明，不能私下进行，防止灰色交易。

上海的“预申请模式”还有诸多待改进之处，只有将地块的相关信息披露越充分，开发商对地块用途、位置、面积的需求反馈越全面，这一销售模式才能更加充分地发挥调节作用。且需要公布一定时期内的土地供应信息。

据记者了解，上海的“预申请模式”甚至有望经过试点积累一定经验后向全国推广。

多元思路

除了在出让环节上加入“预申请”以外，还有业界专家建言，在方式和供应上均要引入多元化的思路。

北京高策顾问董事长李国平建议，对不同用途的商业用地应采取不同的招拍挂方式。对酒店宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式；但对于普通住宅建设用地应采取综合指标招拍挂方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业自有资本、企业信誉、以往业绩（开发面积、房屋质量、节能环保技术的应用）、消费者评价、纳税情况和社会责任等多种指标，选拔出真正能为消费者提供品质高、服务好可支付住房的企业。

邹晓云也认为，这种分类的方法，有利于实现土地的公共资源属性，尽力向解决民生居住的方向转变。

同时，也有开发商指出，减少“地王”的产生，调整、完善出让制度只是一个方面，更重要的是，切实增大土地的供应量，并予以充分的信息公开。

此外，专家建议，要从根本上解决招拍挂制度所带来的问题，还需要从深化土地制度改革入手，具体包括：建立一套界定清晰、受法律保障和监督、可实施的产权制度；在产权清晰的基础上，让更多的农村建设用地和“城中村”土地，以有偿出让、作价出资（入股）、租赁、联营、抵押等方式出让，早日进入土地市场，加快建立多元主体的土地供给体系，改变市场垄断格局；改变政府在土地市场上既当“裁判员”又当“运动员”的角色，限定政府权力为“产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序”。